永信策略为产业纾困，为竞争破局：商务部对欧盟乳制品采取反补贴措施

本周，商务部公布了对原产于欧盟的进口相关乳制品反补贴调查的初步裁定，认定上述产品存在补贴永信策略，中国国内相关乳制品产业受到实质损害，而且补贴与实质损害之间存在因果关系。

根据商务部的建议，自2025年12月23日起，国务院关税税则委员会采取临时反补贴税保证金的形式实施临时措施。

商务部新闻发言人就初裁答记者问时介绍，2024年8月21日，应中国奶业协会和中国乳制品工业协会申请，商务部对此发起反补贴调查。根据初裁，欧盟公司的从价补贴率为21.9%-42.7%，商务部决定实施临时反补贴措施。

获得补贴的欧盟乳制品进口究竟对中国国内产业构成了何种冲击？

中国社会科学院农村发展研究所研究员、产业经济研究室主任刘长全接受第一财经记者采访时表示，当前我国奶业正面临严峻形势，而这一困境与进口冲击密切相关。“欧盟产品凭借补贴形成的价格优势进入中国市场，对国内生产造成明显冲击。”刘长全说，在我国消费升级、对深加工产品需求增长的背景下，国内产业因缺乏规模与成本优势，难以在起步阶段与国际产品竞争。

补贴后进口产品对国内产业形成冲击

当前，我国奶业正遭遇前所未有的困难。

刘长全将国内奶业面临的挑战概括为四个“最”。第一，原料奶价格持续下行超过40个月，为历史最长下跌周期；第二，当前名义收购价已降至十多年前水平，若考虑通货膨胀因素，实际价格处于历史最低点；第三，行业面临史上最大范围的亏损。根据对国家奶牛产业技术体系“辐射牧场”（即体系内的样本牧场）的调查，上半年牧场亏损面约60%，若计入已退出的牧场，实际亏损及退出比例可能高达80%至90%。第四，与畜牧业其他部门相比，奶业是当前困境最突出的领域。

刘长全进一步阐释，当前困境是多重因素交织的结果，既受国内消费增长放缓、产能阶段性过剩等内因影响永信策略，也与外部进口冲击密不可分。

“新西兰因自然成本优势，其低价原料奶在一定程度上替代了国内需求。而欧盟则主要通过补贴使其深加工乳制品获得价格优势，直接冲击国内正处于成长阶段的乳制品深加工产业。”他补充道，近年来乳制品消费增长呈现结构性特点，新茶饮等新业态带动了稀奶油、奶酪等产品需求快速上升，但国内相关产业基础原本薄弱，正处于培育期，而凭借补贴获得价格优势的同类产品大量进口，直接抑制了国内加工产业链的形成与发展。

刘长全称：“补贴不仅是欧盟奶农收入的重要构成，更会直接激励生产。若无补贴，部分生产者可能退出该行业；而补贴则促使他们维持或扩大生产。由于欧盟相当一部分产出用于出口，这部分受补贴激励而增加的产品进入国际市场后，会对其他国家的相关产业造成冲击。”

为产业成长争取窗口期

此次临时反补贴措施的实施，被视为国内产业赢得喘息空间的关键一步。在商务部发布初裁决定后，中国乳制品工业协会与中国奶业协会相继发表声明表示坚决支持。

中国乳制品工业协会在声明中称，近年来部分欧盟乳制品凭借其境内补贴支持，以不合理价格大量进入中国市场，对国内稀奶油、奶酪等重点细分领域形成持续冲击，致使国内相关企业产能利用率下降、经营压力加大，严重损害了公平竞争环境。该协会认为，此次初步裁定及临时措施符合世贸组织规则和我国法律规定，“有利于遏制不公平贸易行为，减轻进口补贴产品对国内产业的冲击，为国内乳制品企业营造更加公平、透明、可预期的市场环境，对提振行业信心、推动产业高质量发展具有重要意义。”中国奶业协会亦表示，采取的相关措施有助于缓解进口冲击，提振行业信心。

刘长全表示，在本轮行业低谷期，原料奶价格处于低位，客观上为部分新兴加工企业创造了发展条件。一批专注于深加工产品的企业开始涌现，并利用成本较低的原料奶生产奶油、奶酪等产品，市场反馈良好。若没有过量进口冲击，国内企业完全有能力逐步满足不断增长的需求。

刘长全认为，通过反补贴等贸易救济措施，可在一定程度上缓解进口对国内深加工产业的压力，为新兴企业提供关键的发展窗口期。“我们从部分企业的实际数据中观察到一个趋势：当生产规模达到一定水平，并伴随着生产工艺的持续改进与产品的多元化开发，企业对原料奶的综合利用程度会显著提升。比如，如果仅用原料奶生产奶油，其他副产品无法得到有效利用，生产成本将难以覆盖；反之，若能同步加工奶油、奶酪、蛋白粉等多种产品，整体成本便能有效摊薄。”他解释称。

他表示，如果国内加工企业能把握当前的政策窗口期，丰富产品线、深化加工层次、提升综合利用效率，就有机会显著降低生产成本。在此基础上，即使未来面对进口产品的竞争，企业也更能具备应对的能力。“事实上，一些企业正是在提升深加工水平后，即便在原料奶收购价有所上涨的情况下，依然能够消化成本压力，维持市场竞争力。”

刘长全补充说，本次反补贴措施的意义，并非简单的“保护”，而是对欧盟长期存在的产业补贴政策的一种纠偏。当然，目前只是初裁，我们对明年2月的终裁拭目以待。

“欧盟为其奶农提供了高水平的补贴和支持，这在国际市场上构成了一个长期的不公平竞争起点。”刘长全称，“我们的措施，实质上是扭转因对方补贴而扭曲的竞争关系，目的是让双方的奶农和企业能够在一个相对更公平的规则下竞争。这一目标的实现，并非一次临时措施就能完成，而可能是一个需要长期关注和应对的议题。”

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